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    万其刚 | 新时代人民代表大会制度和人大工作创新发展的重大成果

    2024/4/5 14:58:14 浏览次数: 【字体:

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    新时代十年来,以习近平同志为核心的党中央统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局,从坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度出发,积极回应人民群众对民主法治的新要求新期盼,健全人民当家作主制度体系,“人大工作取得历史性成就,人民代表大会制度更加成熟、更加定型”。

    在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,全国人民代表大会(以下简称全国人大)及其常务委员会以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,全面贯彻习近平法治思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,依法行使职权,创造性地开展工作,这本身是人民代表大会制度和理论的运行与实践,其结果又是人民代表大会制度和理论的发展与完善。本文从理论、制度、实践三个维度对新时代人民代表大会制度和人大工作的重大创新成果做一简要梳理与分析。

    新时代中国特色社会主义民主法治建设的行动指南和根本遵循

    习近平新时代中国特色社会主义思想在我国社会主义民主法治建设领域,集中体现为习近平法治思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想。正如全国人民代表大会常务委员会(以下简称全国人大常委会)委员长栗战书指出的:“习近平法治思想,本质上是坚持和发展中国特色社会主义在法治领域的理论体现”,其中“十一个坚持”的部署要求“都与人大工作密切相关”,都需要“逐条逐项对照落实,贯彻到人大各项工作之中”。也就是说,新时代中国特色社会主义民主法治建设,人民代表大会制度和人大工作都是以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导的,全面贯彻习近平法治思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想,并以此为统领,行使职权,开展工作。事实上,新时代人民代表大会制度和人大工作取得的历史性成就、发生的历史性变革,根本在于以习近平同志为核心的党中央的坚强领导,根本在于习近平法治思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想的科学指引。

    习近平总书记在重要会议、重大活动等多个重要场合发表讲话,做出指示,深刻阐明新时代中国特色社会主义民主法治建设的重大原则、核心内容、实践要求。2021年10月13日,习近平在中央人大工作会议上发表重要讲话,深刻阐述人民代表大会制度的性质地位、显著优势和独特功效,明确提出了新时代加强和改进人大工作的指导思想、重大原则与主要工作,系统回答了新时代发展社会主义民主、坚持和完善人民代表大会制度的一系列重大理论和实践问题。这是我们党关于坚持和完善人民代表大会制度、发展社会主义民主政治的集大成和纲领性文献。

    (一)用“全过程人民民主”这一重大理念概括我国社会主义民主理论和实践创新成果

    习近平总书记把马克思主义民主政治理论与中国当代实际相结合,不断深化对民主政治发展规律的认识,集中阐发了我们党关于民主的根本立场、重大理念、重要观点和成功做法,全面系统论述了全过程人民民主。2021年11月,中共十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》,把“发展全过程人民民主”增列为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容,对十八大以来党和国家事业取得的历史性成就进行总结的同时,又从面向未来发展的战略高度做出部署。

    第一,“民主是全人类的共同价值,是中国共产党和中国人民始终不渝坚持的重要理念。”这是民主理论和制度的逻辑前提、价值基础。实现民主是全人类共同的价值追求,享有人权是人类社会的伟大梦想。这需要将价值和理念转化为科学有效的制度安排,转化为具体现实的实践。由于不同国家的历史传统、现实国情等的不同,实现民主和享有人权的形式是多种多样的、丰富多彩的,而没有定于一尊、刻板单一的形式或者模式。中国特色社会主义民主是个新事物,也是个好事物。习近平在中央人大工作会议上的讲话中高度概括了我们党坚持和发展人民民主的“五个基本观点”,即“一是人民民主是社会主义的生命,没有民主就没有社会主义,就没有社会主义的现代化,就没有中华民族伟大复兴。二是人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心,发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力,用制度体系保证人民当家作主。三是中国特色社会主义政治发展道路是符合中国国情、保证人民当家作主的正确道路,是近代以来中国人民长期奋斗历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的必然结果,是坚持党的本质属性、践行党的根本宗旨的必然要求。四是人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是中国社会主义民主的两种重要形式,共同构成了中国社会主义民主政治的制度特点和优势。五是发展社会主义民主政治关键是要把我国社会主义民主政治的特点和优势充分发挥出来,不断推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化,为党和国家兴旺发达、长治久安提供更加完善的制度保障”。这是全过程人民民主的实体(或实质)内容,也是我们理解和把握全过程人民民主的金钥匙。

    第二,明确提出一个国家政治制度是不是民主的、有效的评价标准。2014年9月5日,习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的重要讲话中提出了评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的“八个能否”的评价标准,即“主要看国家领导层能否依法有序更替,全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业,人民群众能否畅通表达利益要求,社会各方面能否有效参与国家政治生活,国家决策能否实现科学化、民主化,各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系,执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导,权力运用能否得到有效制约和监督”。这“八个能否”是对民主政治制度发展规律的深刻总结,是对马克思主义国家学说的重要发展。

    习近平在中央人大工作会议上的重要讲话中重申了“八个能否”评价标准,并创造性地提出一个国家民主不民主“四个要看、四个更要看”的标准,即要看人民有没有投票权,更要看人民有没有广泛参与权;要看人民在选举过程中得到了什么口头许诺,更要看选举后这些承诺实现了多少;要看制度和法律规定了什么样的政治程序和政治规则,更要看这些制度和法律是不是真正得到了执行;要看权力运行规则和程序是否民主,更要看权力是否真正受到人民监督和制约。总之,政治制度不能脱离特定社会政治条件和历史文化传统来抽象评判。

    第三,首次集中阐述“全过程人民民主”这一重大理念。2019年11月,习近平总书记在上海市长宁区虹桥街道古北市民中心考察时提出:“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路,人民民主是一种全过程的民主”。这就明确提出了“全过程人民民主”的概念。

    2021年7月1日,在庆祝中国共产党成立100周年大会上,习近平强调:“新的征程上,我们必须紧紧依靠人民创造历史,坚持全心全意为人民服务的根本宗旨,站稳人民立场,贯彻党的群众路线,尊重人民首创精神,践行以人民为中心的发展思想,发展全过程人民民主,维护社会公平正义”。10月,在中央人大工作会议上的重要讲话中,习近平首次全面阐述“全过程人民民主”这一重大理念,在深刻阐明中国共产党的民主观的基础上着重指出:“我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一,是全链条、全方位、全覆盖的民主,是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。”“全过程人民民主”重大理念是对中国式民主的一个重大论断和全新概括,明确要求“要继续推进全过程人民民主建设,把人民当家作主具体地、现实地体现到党治国理政的政策措施上来,具体地、现实地体现到党和国家机关各个方面各个层级工作上来,具体地、现实地体现到实现人民对美好生活向往的工作上来”。

    第四,“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体”。这是一个全新的重大论断,进一步阐明了人民代表大会制度在发展全过程人民民主中的重要地位和作用。习近平在中共十九大报告中首次提出的“人民当家作主制度体系”范畴,包括人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、最广泛的爱国统一战线、民族区域自治制度、基层群众自治制度等。这当中,人民代表大会制度是我国的根本政治制度,是人民当家作主的根本途径和最高实现形式。人民代表大会是主要民主渠道。坚持和完善人民代表大会制度,发挥这一根本政治制度的职能作用,有利于实现和发展全过程人民民主。

    (二)用“六个必须坚持”的重大论断概括人民代表大会制度理论和实践创新的重大成果

    2014年,习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的重要讲话中提出“四个必须”的重大论断,即坚持和完善人民代表大会制度,“必须毫不动摇坚持中国共产党的领导”“必须保证和发展人民当家作主”“必须全面推进依法治国”“必须坚持民主集中制”。时隔7年,他在中央人大工作会议上的重要讲话中,用“六个必须坚持”高度凝练、系统概括了中共十八大以来党中央推进人民代表大会制度理论和实践创新的新理念新思想新要求,实现了理论上的创新发展、与时俱进。

    第一,必须坚持中国共产党领导。中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势。党的领导就是支持和保证人民当家作主。习近平指出:“人民代表大会制度是党领导国家政权机关的重要制度载体,也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的重要实现形式。”坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用,坚决维护党中央权威和集中统一领导,保证党的理论、路线、方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻与有效执行,支持和保证国家政权机关依照宪法法律积极主动、独立负责、协调一致开展工作,要加强和改善党的领导。2020年11月,习近平在中央全面依法治国工作会议上讲话指出:“坚持宪法确定的中国共产党领导地位不动摇,坚持宪法确定的人民民主专政的国体和人民代表大会制度的政体不动摇”。坚持党的领导,就要保证党的长期执政地位和国家长治久安,维护党和国家权威、维护全党全国团结统一。

    第二,必须坚持用制度体系保障人民当家作主。人民是我们国家和社会的主人。人民民主是社会主义的生命,人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。习近平强调:“坚持以人民为中心,坚持国家一切权力属于人民,支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力,健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,保证人民平等参与、平等发展权利,发展更加广泛、更加充分、更加健全的全过程人民民主”。发展社会主义民主政治,就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力,发挥人民代表大会主要民主渠道作用,用制度体系保证人民当家作主,保证人民当家作主落实到国家政治生活和社会生活之中。

    第三,必须坚持全面依法治国。法治是党领导人民治理国家的基本方式,全面依法治国是我们党的基本方略,是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障。习近平强调:“坚持走中国特色社会主义法治道路,建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家,弘扬社会主义法治精神,依照宪法法律推进国家各项事业和各项工作,维护社会公平正义,尊重和保障人权,实现国家各项工作法治化”。全面依法治国最广泛、最深厚的基础是人民,“推进全面依法治国,根本目的是依法保障人民权益”。

    第四,必须坚持民主集中制。民主集中制首先是我们党的根本组织原则和领导制度,也是我们国家组织形式和活动方式的基本原则。从时间维度来说,是先在党章中规定了民主集中制,后在国家层面(包括宪法)对此做出规定。新中国成立前,毛泽东就一再主张建立民主集中制的人民代表会议制度(人民代表大会制度)。习近平强调:“坚持人民通过人民代表大会统一行使国家权力,各级人民代表大会由民主选举产生,对人民负责,受人民监督;各级国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生,对人大负责,受人大监督;实行决策权、执行权、监督权既合理分工又相互协调,保证国家机关依照法定权限和程序行使职权、履行职责;坚持在党中央统一领导下,充分发挥地方主动性和积极性,保证国家统一高效组织推进各项事业”。其实,这也是民主集中制的人民代表大会制度的精髓要义。

    第五,必须坚持中国特色社会主义政治发展道路。坚持正确的政治发展道路是关系根本、关系大局的重大问题。在中国,走什么样的政治发展道路,建立什么样的政治制度,是近代以后中国人民面临的一个历史性课题。“设计和发展国家政治制度,必须注重历史和现实、理论和实践、形式和内容有机统一”,而“不能想象突然就搬来一座政治制度上的‘飞来峰’”。中国特色社会主义政治发展道路,是符合中国国情、保证人民当家作主的正确道路,“这一政治发展道路的核心思想、主体内容、基本要求,都在宪法中得到了确认和体现”。走中国特色社会主义政治发展道路,关键是要坚持三者有机统一,既统一于“我国社会主义民主政治伟大实践”,又统一于人民代表大会制度。“人民代表大会制度是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的根本政治制度安排”。这是对我国根本政治制度做出的全新重大论断。坚持三者有机统一,“核心是坚持党的领导”;“可以借鉴人类政治文明的有益成果,但绝不照搬西方政治制度模式”。

    第六,必须坚持推进国家治理体系和治理能力现代化。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”2014年9月5日,习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中指出:“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分,也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。”这是首次把人民代表大会制度同“国家治理体系和国家治理能力”联系起来,同全面深化改革总目标联系起来。这是又一个全新的、具有开创性的重大论断。2021年10月,习近平在中央人大工作会议上的讲话中强调:“要坚持和完善人民当家作主制度体系,不断推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化,更好把制度优势转化为治理效能。”

    (三)明确提出新时代人大工作六个方面的重点任务

    习近平在中央人大工作会议上的讲话中强调:“在全面建设社会主义现代化国家新征程上,我们要毫不动摇坚持、与时俱进完善人民代表大会制度,加强和改进新时代人大工作”,并从六个方面做出部署、提出要求。这就是:“全面贯彻实施宪法,维护宪法权威和尊严”;“加快完善中国特色社会主义法律体系,以良法促进发展、保障善治”;“用好宪法赋予人大的监督权,实行正确监督、有效监督、依法监督”;“充分发挥人大代表作用,做到民有所呼、我有所应”;“强化政治机关意识,加强人大自身建设”;“加强党对人大工作的全面领导”。这也是习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度重要思想的内容。

    特别需要指出的是,中共十九大报告提出:“支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力”,在此基础上,使各级人大及其常委会成为“全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关”和“成为同人民群众保持密切联系的代表机关”。习近平在中央人大工作会议上的讲话中强调:“各级人大及其常委会要增强‘四个意识’、坚定‘四个自信’、做到‘两个维护’,不断提高政治判断力、政治领悟力、政治执行力,全面加强自身建设”,首次提出各级人大及其常委会要成为“四机关”,即“成为自觉坚持中国共产党领导的政治机关、保证人民当家作主的国家权力机关、全面担负宪法法律赋予的各项职责的工作机关、始终同人民群众保持密切联系的代表机关”。这进一步明确了各级人大及其常委会的性质定位和职责使命,为各级人大加强自身建设指明了方向、提供了遵循。

    新时代完善发展宪法,维护宪法权威和尊严

    2018年1月19日,习近平在中共十九届二中全会第二次全体会议上指出:“宪法集中体现了党和人民的统一意志和共同愿望,是国家意志的最高表现形式”,“宪法是全面依法治国的根本依据,具有最高的法律地位、法律权威、法律效力”。2月24日,习近平在主持中共十九届中央政治局第四次集体学习时指出:“宪法是国家根本法,是国家各种制度和法律法规的总依据”,“是治国理政的总章程”。他反复强调,“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。

    (一)中共中央全会专题研究修宪问题

    习近平总书记高度重视,亲自部署和领导修宪工作,主持召开座谈会,发表重要讲话,确保修宪工作圆满完成。2018年1月,中共十九届二中全会专题研究修宪,这在我们党的中央全会历史上是第一次,足见以习近平同志为核心的党中央对修宪工作的高度重视。

    第一,修改宪法是党和国家政治生活中的一件大事。这是“中共中央从新时代坚持和发展中国特色社会主义的全局和战略高度作出的重大政治决策,也是推进全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措”。修宪的“目的是在保持宪法连续性、稳定性、权威性前提下,通过修改使我国宪法更好体现人民意志,更好体现中国特色社会主义制度的优势,更好适应提高中国共产党长期执政能力、推进全面依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化的要求,为新时代坚持和发展中国特色社会主义提供宪法保障”。

    第二,宪法是党和人民意志的集中体现,是通过科学民主程序形成的国家根本法。“修改宪法,是事关全局的重大政治活动和重大立法活动,必须在中共中央集中统一领导下进行”,确保修宪工作正确政治方向。这次宪法修改工作的一项重要原则,就是“严格依法按程序推进宪法修改。”

    第三,修宪工作必须坚持民主、科学态度。2018年1月19日,习近平在中共十九届二中全会第二次全体会议上发表讲话,强调“宪法修改要广察民情、广纳民意、广聚民智,充分体现人民的意志”。“立宪和修宪在任何一个国家都是最为重要的政治活动和立法活动,必须以极其严肃认真的科学态度来对待”。他引用毛泽东关于“搞宪法是搞科学”和“宪法的起草是慎重的”论断之后,指出这一次宪法修改也同样如此。

    (二)用国家根本法的形式确认创新发展重大成果

    1982年宪法(现行宪法)公布施行至今,全国人大先后做了5次修改,前4次通过的宪法修正案,共做出31条修改。2018年3月,十三届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》,共做出21条修改,这次修宪不仅从修正案数量上来说是比较多的,而且从内容上来说及时确认了党和人民创造的伟大成就与宝贵经验,全面体现了党和人民在实践中取得的重大理论、制度和实践创新成果。这实际上是对人民代表大会制度的最新宪法表达,使我国宪法更加符合国情和实际,能够更好发挥宪法的规范、引领、推动、保障作用。

    第一,将科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想载入宪法,确立其在国家政治和社会生活中的指导地位,使宪法关于国家指导思想的表述更为完整准确。同时,增写“贯彻新发展理念”。

    第二,增写“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”。这就用宪法条文予以明确规定,进一步强化了中国共产党总揽全局、协调各方的核心地位,有利于坚持和加强党的全面领导。

    第三,增加“国家倡导社会主义核心价值观”的内容。社会主义核心价值观是当代中国精神的集中体现,凝结着全体人民共同的价值追求。

    第四,完善依法治国和宪法实施举措。一是把“健全社会主义法制”改为“健全社会主义法治”,确认了我们党依法治国理念和方式的新飞跃。二是确认宪法宣誓制度,明确“国家工作人员就职时应当依照法律规定公开进行宪法宣誓”。2018年3月17日,在十三届全国人大一次会议上习近平当选国家主席、中央军委主席后,面对近3000名全国人大代表、13亿多全国人民,庄严进行宪法宣誓。这是国家主席首次在全国人大会议上做宪法宣誓,为国家工作人员做出了示范和表率。

    第五,修改国家主席任职方面的有关规定。中国共产党章程对党的中央委员会总书记和中央军事委员会主席,宪法对中华人民共和国中央军事委员会主席,都没有做出“连续任职不得超过两届”的规定。宪法修正案对国家主席任职的相关规定与上述规定相一致,有利于加强和完善国家领导体制。

    第六,增加设区的市制定地方性法规的规定。宪法修正案对2015年修改后的《中华人民共和国立法法》的有关规定予以确认,完善了立法体制,即“设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会,在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下,可以依照法律规定制定地方性法规,报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行”。

    第七,增加“监察委员会”一节,明确国家监察委员会和地方各级监察委员会的性质、地位、名称、人员组成、任期任届、领导体制、工作机制等。这是我国重大政治体制改革,是国家政权组织形式的一个重大变化,从“一府两院”变成了“一府一委两院”。众所周知,深化国家监察体制改革本身,就是“党中央考虑启动这次宪法修改的一个重要因素”。这次宪法修改是人民代表大会制度创新发展的重要体现。此外,宪法修正案将法律委员会更名为“宪法和法律委员会”,完善全国人大专门委员会制度。

    (三)切实尊崇宪法,全面实施宪法

    中共十八大以来,习近平高度重视宪法实施,强调“宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。我们要坚持不懈抓好宪法实施工作,把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平”。同时,党和国家把全面贯彻实施宪法作为全面依法治国、建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作来抓,开展了一系列具有开创性的工作,采取有力措施加强宪法宣传教育和全面贯彻实施工作,不断完善中国特色社会主义法律体系,维护宪法法律权威。

    第一,提出通过立法来实施宪法的重大论断。我国宪法实施的一个重要特点,就是通过完备的法律来细化宪法规定的原则和精神,进而推动和实现宪法全面有效实施。2012年12月4日,习近平在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上发表讲话,首次明确提出:“通过完备的法律推动宪法实施,保证宪法确立的制度和原则得到落实”。“要以宪法为最高法律规范,继续完善以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系,把国家各项事业和各项工作纳入法制轨道”,“实现国家和社会生活制度化、法制化”。2018年1月19日,习近平在中共十九届二中全会第二次全体会议上强调“用科学有效、系统完备的制度体系保证宪法实施”。这既是理论上的一大贡献,也为实践指明了方向和路径。

    第二,设立国家宪法日制度并依法开展活动。2014年11月,十二届全国人大常委会十一次会议通过了关于设立国家宪法日的决定,将12月4日设立为国家宪法日。习近平对这项制度的建立和实施极为重视,2014年、2016年和2018年国家宪法日到来之际都分别做出重要指示。截至2021年底,全国人大常委会办公厅会同有关方面连续8年开展国家宪法日活动,加强宪法宣传教育,在全社会弘扬宪法精神、增强宪法自信。

    第三,及时妥善处理辽宁拉票贿选案有关问题。该案件在新中国历史上是前所未有的,对此如何处置没有明确规定。根据宪法精神和有关法律原则,2016年,十二届全国人大常委会通过全国人大常委会代表资格审查委员会关于辽宁省人大选举产生的部分十二届全国人大代表当选无效的报告、关于成立辽宁省十二届人大七次会议筹备组的决定。这是采取创制性办法,“坚决维护人民代表大会制度的权威和尊严”。

    第四,行使《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国香港特别行政区基本法》赋予的权力,全国人大及其常委会开展一系列工作。一是做出关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制的决定;制定《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法》,为确保“一国两制”事业行稳致远提供法律支撑。二是做出关于香港特别行政区行政长官普选问题的决定,明确香港特别行政区循序渐进发展民主的方向和基本制度安排。三是修订《中华人民共和国香港特别行政区基本法》附件一和附件二,完善香港特别行政区行政长官的产生办法、香港特别行政区立法会的产生办法和表决程序,形成一套符合香港法律地位和实际情况的民主选举制度。四是“全国人大常委会批准了内地与香港特别行政区关于在广深港高铁西九龙站设立口岸实施‘一地两检’的合作安排”,为推动香港与全国高铁网络实现互联互通,支持香港融入国家发展大局提供了法律保障。此外,全国人大常委会主动释法,“作出关于香港基本法第一百零四条的解释,一锤定音,充分表明中央贯彻‘一国两制’方针的坚定决心和反对‘港独’的坚定立场”,捍卫宪法和香港基本法权威。

    第五,制定、修改有关国家象征和标志的法律。一是制定《中华人民共和国国歌法》,与《中华人民共和国国旗法》《中华人民共和国国徽法》一道,构成和落实了宪法关于国家象征和标志的重要制度规定。同时,决定“在《中华人民共和国香港特别行政区基本法》附件三中增加全国性法律《中华人民共和国国歌法》”、“在《中华人民共和国澳门特别行政区基本法》附件三中增加全国性法律《中华人民共和国国歌法》”,确保国歌法在香港、澳门得到一体遵循。二是修改《中华人民共和国国旗法》《中华人民共和国国徽法》,完善关于国家象征和标志的法律制度。

    第六,实施宪法关于全国人大常委会有权“规定和决定授予国家的勋章和荣誉称号”这一规定,制定《中华人民共和国国家勋章和国家荣誉称号法》,并依法分别于2019年、2020年做出两个决定:一是“作出授予国家勋章和国家荣誉称号的决定,习近平主席签署主席令,首次授予为新中国建设和发展作出杰出贡献的功勋模范人物国家勋章和国家荣誉称号”。二是“作出关于授予在抗击新冠肺炎疫情斗争中作出杰出贡献的人士国家勋章和国家荣誉称号的决定”,习近平主席签署主席令。

    第七,制定《中华人民共和国英雄烈士保护法》。根据宪法规定,为贯彻社会主义核心价值观,全国人大常委会制定《中华人民共和国英雄烈士保护法》。这对于维护英雄烈士尊严和合法权益,惩治歪曲丑化、侮辱诽谤英雄烈士的行为,传承弘扬英雄烈士事迹和爱国主义精神,抵制历史虚无主义有重要的历史意义,有利于实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦。

    第八,认真落实中共中央关于“加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威”的部署要求,全国人大常委会开展了相关工作。一是在“审议关于推迟召开十三届全国人大三次会议的决定草案”“关于香港特别行政区第六届立法会继续履行职责的决定草案”时,分别就涉宪性、合宪性问题进行研究并做出判断。二是在《中华人民共和国人口与计划生育法》《中华人民共和国审计法》等法律修改过程中进行合宪性审查研究,阐释宪法制度的内涵和精神,回应社会关切。

    新时代人民代表大会制度更加成熟、更加定型

    新时代十年,在党的集中统一领导下,全国人大依法行使职权,创造性开展工作,人民代表大会制度和理论有效运行、实践,不断发展完善。除了上述宪法修改、宪法实施与监督方面之外,还主要表现在以下几个方面。

    (一)健全党全面领导人大的制度和机制

    第一,健全坚持党的领导的制度安排。自2015年开始,习近平总书记连续8年主持召开中共中央政治局常委会会议,听取全国人大常委会党组的工作汇报,并已经成为一项重要制度。中共十八大、十九大报告和中央全会文件等部署了加强人民代表大会制度建设和人大工作的任务举措,中共中央多次研究关于人大工作的重要事项,特别是首次召开中央人大工作会议,先后出台有关人大建设和工作的重要指导性文件30余件。

    第二,坚持党的全面领导这一最高政治原则。一是用习近平新时代中国特色社会主义思想统揽人大工作。二是充分体现到“两个维护”上来。“人大的一切工作,各级人大的工作,都要同党的基本理论、基本路线、基本方略和党中央决策部署、习近平总书记重要指示对标对表,自觉维护党总揽全局、协调各方的领导核心作用”。“全国人大及其常委会坚持党中央集中统一领导,坚决贯彻党中央重大决策部署,形成了人大工作坚持党的领导的一整套制度体系”。三是认真执行请示报告制度。全国人大常委会党组及时将人大工作中的重大问题、重要事项、重要情况向党中央请示报告。地方各级人大及其常委会接受同级党委领导,“按照党中央关于人大工作的要求,围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署,结合地方实际,创造性地做好立法、监督等工作”。四是全国人大常委会党组和机关党组履行职责,发挥把方向、管大局、保落实的领导作用。

    第三,新修改的《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等法律都增加了规定,坚持中国共产党的领导,充分体现了中国共产党领导的根本性、全面性和时代性,这为进一步坚持党的领导提供了法律制度保障。

    (二)依法推进机构设置和改革,加强政权建设

    第一,全国人大行使职权的有关情况。一是先后就国务院机构改革做出两个决定,推动构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系。二是制定《中华人民共和国监察法》,为建立集中统一、权威高效的中国特色社会主义监察体系提供法律保障。三是全面修改完善《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》。增设“总则”一章,明确全国人大及其常委会的性质、地位、组织和活动原则,增加规定坚持党和国家指导思想、坚持全过程人民民主、全国人大及其常委会开展对外交往。完善全国人大主席团、全国人大常委会委员长会议、全国人大专门委员会相关规定,健全全国人大常委会人事任免权。适应监察体制改革需要,增加相关内容。四是做出关于设立专门委员会的决定,设立10个专门委员会,其中增设社会建设委员会,健全了专门委员会设置。完善全国人大专门委员会设置和制度规定,对于全国人大及其常委会行使职权、开展工作具有重要作用。五是全面修改《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,进一步健全地方人大和地方政府的组织和工作制度。

    第二,全国人大常委会行使职权的有关情况。一是先后做出在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定和在全国各地推开国家监察体制改革试点工作的决定,制定《中华人民共和国监察官法》,为深化国家监察体制改革提供法治保障。二是与全国人大有关决定相衔接,做出多个涉及机构改革、职责调整的决定,推动国家机构改革。三是做出关于全国人大宪法和法律委员会职责问题的决定,增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责。四是统筹修改《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《中华人民共和国代表法》,健全县乡人大会议、工作、组织等方面制度。这是改革开放以来推动地方人大工作和建设的一次重大改革,有利于加强基层政权建设。

    (三)完善立法体制机制,立法工作成效显著

    2018年1月19日,习近平在中共十九届全会二中全会第二次全体会议上发表讲话指出:“全国人大及其常委会要适应新时代坚持和发展中国特色社会主义的新要求,加强和改进立法工作,继续完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”,“保证宪法确立的制度、原则和规则得到全面实施”。在新时代,全国人大及其常委会不断完善立法体制机制,坚持科学立法、民主立法、依法立法,加快立法步伐,提高立法质量和效率,为全面建设社会主义现代化国家提供法律保障。

    第一,完善立法体制。这主要包括:一是明确立法和改革决策相衔接;二是落实税收法定原则;三是规范部门规章和地方政府规章权限;四是做出关于国家监察委员会制定监察法规的决定;五是做出关于授权上海市人大及其常委会制定浦东新区法规的决定。

    第二,完善立法机制和程序。全国人大及其常委会落实中共中央有关部署要求和新修改的《中华人民共和国立法法》,出台并执行有关立法制度机制和程序的工作文件。一是发挥人大在立法工作中的主导作用,包括通过立法规划、年度立法计划等形式加强对立法工作的统筹安排;加强和改进法律起草机制,特别是建立全国人大专委会、常委会工作机构组织起草重要法律草案制度;更多发挥人大代表在立法中的作用,每年将重要法律草案提请代表大会审议通过,广泛听取代表意见建议。二是完善科学立法、民主立法、依法立法的程序机制。包括:拓宽公民有序参与立法的途径,开展立法协商,完善立法论证、听证、法律草案公开征求意见等制度,制定立法项目征集和论证工作规范、向社会公布法律草案征求意见工作规范及工作规程、关于加强和改进法律草案征求部门和地方意见工作的意见、立法中涉及的重大利益调整论证咨询的工作规范、争议较大的重要立法事项引入第三方评估的工作规范等。三是完善法律草案表决程序,建立重要条款单独表决制度。四是建立法律通过前评估工作制度、立法后评估工作制度,依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度等。

    第三,提高立法质量和效率。一是在坚持党领导立法工作的前提下,全国人大及其常委会深入推进科学立法、民主立法、依法立法,做好计划(规划)、立项、起草、评估、论证、协调、征求意见等各环节工作,既通过深化改革完善法治,又通过完善的法治保障改革创新,确保国家发展、重大改革于法有据,注重发挥审议的把关作用,更好发挥人大在立法工作中的主导作用。二是建立并实行基层立法联系点制度。2015年7月,全国人大常委会法制工作委员会报经批准,将上海市虹桥街道办事处、甘肃省临洮县人大常委会、江西省景德镇市人大常委会、湖北省襄阳市人大常委会设为首批基层立法联系点试点单位。2019年11月2日,习近平总书记到上海市虹桥街道考察,充分肯定了全国人大常委会基层立法联系点在接地气、聚民智方面所做的有益探索,指出:“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路,人民民主是一种全过程的民主”,强调“人民代表大会制度是我国的根本政治制度,要坚持好,巩固好,发展好,畅通民意反映渠道,丰富民主形式”。习近平总书记的重要指示精神,为基层立法联系点工作持续稳步深入发展注入了强大动力。“全国人大常委会法工委分别在2020年7月和2021年7月建立了第二批、第三批基层立法联系点。至此,全国人大常委会法工委建立的基层立法联系点数量增至22个,覆盖全国2/3的省份,辐射带动全国设立了427个省级立法联系点、4350个设区的市级立法联系点,极大拓展了基层群众参与国家立法的深度和广度,丰富了全过程人民民主的实践和内涵”。实践证明,基层立法联系点已成为民主民意表达的重要平台和载体,在发展全过程人民民主、增强国家治理效能方面发挥了独特作用和优势。三是丰富立法形式。既注重“大块头”,推进法典编纂工作,又注重“小快灵”,通过“小切口”立法增强立法的针对性、适用性、可操作性。四是加强重点领域立法。紧紧围绕完善国家制度和法律制度、推进国家治理体系现代化,加快国家政治、经济、文化、社会、生态文明建设等领域立法步伐,通过《中华人民共和国宪法修正案》,制定《中华人民共和国监察法》《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国外商投资法》《中华人民共和国国家安全法》等法律,修改《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《中华人民共和国国防法》《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国预算法》等法律。

    截至2022年6月底,制定修改法律行政法规730余件次,现行有效法律292件,行政法规598件,中国特色社会主义法律体系日趋科学完善。

    (四)人大监督制度和监督工作取得新进展

    习近平总书记多次强调,要支持人大及其常委会担负起宪法法律赋予的监督职责,“用好宪法赋予人大的监督权,实行正确监督、有效监督、依法监督”。人大监督工作的思路、机制、方式方法等都有创新和发展。

    第一,认真履行党中央赋予人大新的监督职责。包括国有资产管理情况监督、预算审查监督重点拓展改革、地方政府债务审查监督等。制定《关于加强国有资产管理情况监督的决定》,制定五年工作规划,已连续四年审议关于国有资产管理情况的年度综合报告和专项报告,加快推进国资联网监督工作。

    第二,健全监督制度和工作机制。修改《中华人民共和国预算法》《中华人民共和国审计法》《全国人民代表大会常务委员会关于加强经济工作监督的决定》等,出台《关于贯彻〈关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见〉的实施意见》。在预算决算审查监督方面,对政府全口径预算决算进行审查监督,推进人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展,建立审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制,加强人大预算联网监督。

    第三,完善执法检查制度机制。一是紧扣法律规定开展检查,对照法律条文查找问题,督促有关方面把法定责任落到实处;二是创新组织方式和工作方法,形成“全链条”工作流程,引入第三方评估,对检查中发现的典型问题点名曝光,让法律制度的“牙齿”真正咬合,形成监督压力;三是持续跟踪监督。聚焦大气、水、土壤、固体废物污染等方面的突出问题,连续4年开展执法检查,助力打好污染防治攻坚战。

    第四,依法拓展监督领域和范围。一是全国人大常委会首次听取国家监察委员会专项工作报告;二是注重围绕大局、贴近民生确定监督项目,听取审议工作报告,加强前期调研和后续督促落实,切实推动改进工作、解决问题。

    第五,加强和改进专题询问工作。一是首次结合听取审议“两高”(指最高人民法院和最高人民检察院)专项工作报告,开展专题询问;二是“一府两院”负责同志到会报告工作并应询,已经实现制度化机制化,专题询问更有针对性、更具力度和权威性。

    第六,加强备案审查制度和能力建设。这在地方立法主体大幅度扩围之后,维护社会主义法治统一和权威尤为重要。“健全规范性文件备案审查制度,把各类法规、规章、司法解释和各类规范性文件纳入备案审查范围,建立健全党委、人大、政府、军队间备案审查衔接联动机制,加强备案审查制度和能力建设,实行有件必备、有备必审、有错必纠”。全国人大常委会制定法规、司法解释备案审查工作办法及工作规程,建立全国统一的备案审查信息平台,将所有规范性文件纳入备案审查范围。建立全国人大常委会听取和审议备案审查工作情况报告制度。2017年12月首次听取审议备案审查工作情况报告,向社会公开,并已成为制度性安排。

    (五)人大代表作用得到进一步发挥

    习近平强调:“人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性,关键在于它深深植根于人民之中”,并要求“充分发挥人大代表作用,做到民有所呼、我有所应”。全国人大常委会加强和改进代表工作,召开会议专题研究部署,健全代表工作机制,加强代表履职能力建设,不断提高代表服务保障工作水平,“人大代表的作用得到彰显,在国家政治生活和社会生活中发挥着越来越重要的作用”。

    第一,制定并实施关于加强和改进全国人大代表工作的35条具体措施,对做好代表工作提出全面、具体要求。

    第二,完善办理人大代表建议的工作制度和机制,强调“内容高质量、办理高质量”,“既要出结果、也要重过程”,与各承办单位共同努力,采取一系列新举措,不断提升代表建议办理水平。

    第三,健全常委会组成人员直接联系人大代表的制度,联系的方式和内容进一步拓展。

    第四,建立健全与列席常委会会议代表座谈机制,人大代表对常委会和专门委员会工作的参与进一步扩大,增加每次列席常委会会议的代表人数,根据会议议程,注重邀请提出相关议案或有关专业背景的代表列席。

    第五,人大代表联系人民群众的机制更加健全,各级人大建立起包括代表集中视察、专题调研、代表小组和代表联络站活动、接待群众、向选民或原选举单位述职等在内的一整套人大代表联系群众的制度机制,社情民意反映和表达渠道更加畅通。

    结语

    新时代以来的十年是极不平凡的十年。不论是理论、制度,还是实践,我国的根本政治制度都有许多创新发展,人大工作取得历史性成就,呈现新的气象、新的风貌。从理论维度来说,“习近平新时代中国特色社会主义思想是当代中国马克思主义、二十一世纪马克思主义,是中华文化和中国精神的时代精华,实现了马克思主义中国化新的飞跃”。相应地,作为这一思想重要组成部分的习近平法治思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想,标志着我们党关于社会主义民主法治的认识达到了新的高度,开拓了新的境界,实现了新的飞跃。从制度维度来说,以习近平同志为核心的党中央团结带领全国各族人民,坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路和法治道路,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,对发展社会主义民主政治、加强人民代表大会制度建设做出一系列部署安排,全国人大及其常委会紧紧围绕党和国家工作大局依法履职尽责,新时代人民代表大会制度更加成熟、更加定型,我国社会主义民主政治制度化、规范化、程序化全面推进,全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系不断完善,中国特色社会主义法治体系不断健全,法治中国建设迈出坚实步伐。从实践维度来说,在中共中央坚强领导下,各级人大及其常委会依法履职,立法、监督、代表、对外交往、自身建设等各方面工作都取得新进展新成效,人大工作取得历史性成就。通过人民代表大会制度把坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者真正打通、有机统一起来,充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用,有力保障了全过程人民民主建设,有力保障了党领导人民创造经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹,有力促进了改革开放和社会主义现代化建设,有力维护了国家统一、民族团结、社会稳定。总之,这些新的气象、新的风貌对于在新的征程上深刻理解“两个确立”的决定性意义,自觉做到“两个维护”,坚持和完善人民代表大会制度,发展全过程人民民主,保证人民当家作主,坚持全面依法治国,建设社会主义法治国家,实现第二个百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦都具有重要意义。

    作者:万其刚,法学博士,一级巡视员,全国人大常委会办公厅研究室。

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